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《关于进一步鼓励民间资本进入教育领域的实施意见》政策解读
发布时间:2015-10-26 浏览次数:1221次
一、起草背景

  2007年,我市出台了《宁波市民办教育促进条例》,并在此基础上先后制定了《关于贯彻实施<宁波市民办教育促进条例>的若干规定》、《关于鼓励和规范我市民办中小学校的实施意见》等文件,为我市社会力量办学提供了良好的政策环境,促进了多元化办学格局的形成。据统计,截止2014年底,我市共有民办学校1092所(高校3所,中小学121所,学前幼儿园968所),民办教育培训机构728所,占现有全体学校数的52%。在校生总数为36.56万人,其中高校4.61万人,中小学13.69万人,学前幼儿园18.26万人,占现有全体学生数的28%。

  我市民办教育经过十多年的快速发展,取得了一定的成绩。一些民办学校和民办教育培训机构在深化教育教学改革,激发办学活力,创新办学模式等方面,进行了有益的探索,取得了一些成功经验,促进了我市教育事业更好更快地发展。但同时,我市民办学校在办学条件、办学质量和办学特色等多方面仍然不能与公办学校形成共同发展、良性竞争的氛围,办学有特色、办学水平处于一流方阵的民办高校、民办高中还不多,具有较大社会影响力的高端培训机构几乎是空白,可供人民群众进行多样性选择的优质民办教育不多。民办教育机构总体体量偏小、师资力量薄弱,服务经济社会发展、承担人才培养的能力不强,制约民办教育发展的诸多体制性、政策性因素依然存在。民间资本进入教育领域的渠道狭窄,门槛过高,承担社会公共服务的面还不够广,激发教育活力的作用发挥不够。为贯彻落实浙江省人民政府、宁波市人民政府关于进一步鼓励和引导民间资本进入社会事业领域的文件精神,为鼓励民间资本进入教育领域,加快民办教育体制改革,加大政策扶持力度,促进民办教育事业更好更快发展,已显得尤为迫切。我市出台相关扶持政策的必要性主要在以下五个方面:

  一是贯彻落实国家、省和市推进民办教育发展政策的需要。《国家中长期教育改革和发展规划纲(2010-2020)》提出了“大力支持民办教育,依法管理民办教育”的要求。指出“各级政府要把发展民办教育作为重要的工作职责,鼓励出资办学,促进社会力量以独立举办、共同举办等多种形式兴办教育。”《教育部关于鼓励和引导民间资金进入教育领域促进民办教育健康发展的实施意见》(教发[2012]10号)进一步指出,要“充分发挥民间资金推动教育事业发展的作用,拓宽民间资金参与教育事业发展的渠道,制定完善促进民办教育发展的政策”等。2013年,我省印发了《浙江省人民政府关于促进民办教育健康发展的意见》,明确提出了“积极探索营利性和非营利性民办学校分类管理,鼓励各地切实清理纠正各类歧视政策,加强制度保障,优化投资环境,建立有利于促进民办学校稳定协调、可持续发展的管理体制和运行机制”的要求。去年7月,市政府下发了《关于鼓励和引导民间资本投资社会事业的意见(试行)》(甬政发〔2014〕58号)之后,鼓励民间资本进入我市养老、医疗、文化领域的意见也相继出台,本意见正是市政府为鼓励民间资本投资社会事业出台的最后一个配套文件。

  二是吸引民间资本通过举办教育培训机构、合作共建项目等来承担一部分优质的教育公共服务,缓解我市教育资源供需矛盾的需要。随着我市外来务工人员随迁子女入学规模的高位运行,市民对个性化教育、培训需求的不断增加,我市教育资源在供需上存在着数量和结构的矛盾,尤其是特色化、个性化、品质化教育资源稀缺,满足不了各类人才培养需求。引入民间资本进入我市教育领域,拓展民办教育发展空间,形成民办学校与公办学校错位发展,高端化和个性化教育培训并存的格局,让民间资本承担一部分优质的教育公共服务,进一步激发教育活力,有利于满足人民群众多层次、多样化的教育需求选择。

  三是打破行业垄断和市场壁垒,营造公办、民办学校公平竞争、协调发展的环境需要。相对于享受优质教育资源的公办学校,民办学校在发展中仍存在着不少歧视性政策,全市民办学校均登记为民办非企业单位法人,而由此引发的教师身份不平等,收入水平、社会保险、教师培训和职称评聘等与事业单位的待遇差异,土地、金融、财税等要素保障的不足,制约了民办学校的健康发展。在竞争格局的重组中,民办教育发展环境日益恶化。鼓励民间资本进入教育领域的着力点,就是要打破行业垄断和市场壁垒,建立公平开放透明的市场规则,通过市场机制配置教育资源,调结构、补短板,促进教育重点领域建设;就是要打破对民办教育的不合理束缚,建立起公办、民办协调发展的制度环境,为民办教育健康发展提供更为广阔的空间。

  四是促进民办教育办学机构健康发展的需要。按营利性和非营利性对民办教育办学机构进行分类登记管理,而且鼓励更多的民间资本举办非营利民办学校和民办教育培训机构,承担一定的社会公共服务。一是改变过去民办教育机构营利和非营利混淆的现状,学校或培训机构办学属性更加清晰。二是有利于民办教育培训机构的有效管理。过去,由于民办非企业法人属性是公益性的、非营利性的,不少教育培训机构在实际运营中,有的变相获取利润,导致教育管理部门无法有效监管。分类管理后,通过制定分类登记管理办法,实行分类登记管理,民办教育培训机构可以通过自主意愿,选择营利性的办学属性,在办理相关前置许可的前提下,到市场监管部门登记企业法人后,可以光明正大地获取办学利润。三是打通渠道,把一直从事非法违规办学的教育信息咨询公司“扶正”为正规的教育培训机构。教育信息咨询公司如果要申请举办营利性的教育培训机构,可以在办理教育行政许可后,重新到市场监管部门登记企业法人,依法开展经营性教育培训活动。有利于政府部门加大监管,避免教育信息咨询机构监管失控状态的发生。

  五是提升城市教育竞争力的需要。国家和省出台鼓励民间资本进入教育领域政策后,各地纷纷制定了相应的政策文件。如青岛市和深圳市在人、财、物等方面都加大了扶持力度;温州市还专门出台了《关于深入实施国家民办教育综合改革试点加快教育改革与发展的若干意见》,走在了民办教育改革的前沿。与兄弟城市相比,我市的政策尚停留在财政奖补、师资扶持等方面,而关于民办学校分类登记管理,教师身份,金融、土地保障等涉及民办教育根本性改革举措的政策,还没有出台。

  二、起草依据

  (一)《中华人民共和国民办教育促进法》

  (二)《中华人民共和国民办教育促进法实施条例》

  (三)《国务院办公厅关于开展国家教育体制改革试点的通知》(国办发〔2010〕48号)

  (四)《国家中长期教育改革和发展规划纲要2010-2020)》

  (五)《浙江省中长期教育改革和发展规划(2010-2020)》

  (六)《浙江省人民政府关于促进民办教育健康发展的意见》(浙政发〔2013〕47号)

  (七)《宁波市民办教育促进条例》

  (八)《宁波市人民政府印发关于贯彻实施<宁波市民办教育促进条例>若干规定的通知》(甬政发〔2007〕58号)

  (九)《关于鼓励和引导民间资本投资社会事业的意见(试行)》(甬政发〔2014〕58号)

  (十)参考温州市、深圳市、青岛市等地的鼓励和引导民间资本进入教育领域政策

  三、主要内容和创新点

  主要内容

  《实施意见》共分四个部分。

  (一)提出了鼓励民间资本进入教育的领域和目标任务

  在充分认识发展民办教育重要意义的基础上,提出要进一步拓宽开放领域、降低准入门槛、改善审批服务、创新合作体制,鼓励更多民间资本进入教育领域。

  意见明确鼓励和支持民间资本进入教育四个领域。一是举办全日制民办学校和幼儿园;二是鼓励和支持民间资本举办教育培训机构;三是鼓励和支持民间资本参与教育合作共建项目;四是鼓励和支持民间资本参与教育服务。在宽领域开放的同时,又有重点项目引导。

  设定的目标任务是,提出力争到2020年实现两大目标:全市教育领域民间资本投入占教育总投入的比例,由2014年的13.49%提高到20%,意味着十三五期间,我市平均每年将有近10亿元的民间资本进入教育领域。育人模式新颖、课程特色鲜明、教学方法创新、品牌效应明显的特色民办学校占全市民办学校总数之比由2014年15%提高到35%以上。

  (二)对民间资本举办及参与举办的民办学校和民办教育培训机构实行分类登记管理

  为破解民办教育改革发展的体制性障碍,《实施意见》明确提出按营利性和非营利性,对民办学校和民办教育培训机构实行分类登记管理。

  (三)加大民间资本进入教育领域的综合扶持力度

  第三部分主要通过落实用地、金融支持、税费优惠、财政扶持等优惠政策,加大师资扶持力度,落实自主办学,建立奖励性回报制度等措施,加大对民间资本办学项目人、财、物等方面的扶持力度,建立起立体多元的民办教育保障体系。

  (四)加强对民间资本进入教育领域的监管和领导

  《实施意见》除了提出加强对民办学校、民办教育培训机构的规范和引导外,还提出了改进管理和服务,加大吸引民间资本进入的力度;加强组织和领导,努力为民办教育改革发展创造良好的政策环境。

  主要创新点

  (一)对民间资本开放领域更加宽广

  鼓励民间资本投资教育、卫生等社会事业领域,是全面贯彻落实党的十八大和十八届三中、四中全会精神的需要。要使市场在资源配置中起决定性作用,就要打破行业垄断和市场壁垒,建立公平开放透明的市场规则,营造权利平等、机会平等、规则平等的投资环境。也是进一步激发资本活力,增加我市公共产品有效供给的现实需要。

  文件在民间资本进入领域的设定上,除政府应该提供的义务段教育基本公共服务之外,其它领域放开不少。在鼓励民间资本进入的第一个领域,着眼点是鼓励民间资本举办高质量、特色鲜明、富有多样性学校,满足人民群众对教育多样性选择需求。同时让民间资本参与举办职业教育、外来务工人员随迁子女教育、特殊教育及国际教育,对一些比较薄弱的公共服务提供必要的补充。在鼓励民间资本进入的第二个领域,重点是举办高端教育培训机构,改变宁波高端教育培训稀缺的现状。在鼓励民间资本进入的第三个领域,重点是对一些公办高中、职高、高职院校进行股份制改造,探索混合所有制办学模式,激发办学活力。在鼓励民间资本进入的第四个领域,重点是鼓励民间资本以合作的形式,参与中职学校、各类大学等教育服务项目建设,意在盘活各类教育资源。

  (二)实行分类登记管理,宁波民办教育的体制性改革迈出坚实一步

  建立民办教育分类登记管理制度是国家、省相关文件要求重点推进的民办教育体制性改革,也是破除现有体制障碍,增强民间资本办学吸引力的关键点和难点,具有深远的影响和意义。《实施意见》分类登记管理制度主要有三大亮点:

  一是对民间资本举办及参与举办的民办学校和民办教育培训机构,按营利性和非营利性进行分类登记管理,既可构建民办学校类管理差别化扶持的政策体系,也更有利于满足教育的公益性属性和多样化需求。

  二是非营利性的民办学校由市民政局按照民办非企业法人登记,符合有关规定的,也可按照事业单位法人登记。这一表述,为下一步我省在公益性民办学校和医院实行事业单位法人登记改革留下了通道,也是我市民办教育突破制度制约和政策瓶颈的关键所在。

  三是将民办教育培训机构一般确定为营利性,到市场监管部门登记企业法人,如要选择非营利性的,须经登记部门审核并确定。这一制度设计,有利于加大对民办教育培训机构监管。

  (三)实施分类扶持政策,促进民办学校和民办教育培训机构良性发展

  在用地保障上,首次提出在满足教育基本公共服务的配套要求基础上,可以利用配套教育用地举办民办学校或教育培训机构。允许民间资本投入教育建设项目利用原有闲置的厂房、医院、学校、商业设施等存量土地和用房资源进行整合改造后用于教育设施用地,由规划部门出具同意临时改变功能的规划意见,办理用地手续。为民办学校降低建设成本开辟了新通道。

  在金融支持上,提出探索非营利性民办学校和民办教育培训机构将教育设施以外的财产作抵押,营利性民办学校和民办教育培训机构将可办理抵押的学校设施作抵押,或将具备财产性和可转让性的知识产权、学费收费权作为质押物,或通过营利性民办学校和民办教育培训机构的股东保证、股东其他股权质押等方式,向银行申请贷款的融资机制。两类民办学校和教育培训机构融资空间得到较大拓展。

  在财政扶持上,除继续明确“建立政府公共财政资助体系,市和县(市)区人民政府设立民办教育发展专项资金,安排生均教育事业经费、保障教师待遇经费”之外,还首次提出“探索设立教育发展产业基金及民办教育子基金,引导各类民间资本投资办学项目,重点推动职业教育中校企合作办学、实习实训平台建设、新产品合作开发等领域发展”。这一政策将有力助推民间资本进入职业教育、教育服务等领域。同时文件还提出“对民办学校和民办教育培训机构建立每两年开展一次信用等级评估制度,对办学行为规范、教学设施设备齐全、社会效益好、信用评价高的单位,市和县(市)区财政将给予一定奖励性补助,具体奖补办法另行制订。”该措施对规范民办教育培训机构办学、促进办学质量提高,将发挥重要激励作用,在全国尚属创新之举。

  在师资保障上,一是鼓励民办学校设立年金等补充保险制度,并给予一定财政补助。这一举措从根本上保证了民办学校教师退休后待遇不降低。二是鼓励公办学校教师到民办学校任教,愿意重新回到公办学校任教的公办教师,按照“岗位空缺、专业对口”原则打通回流渠道。三是鼓励公办学校教师到民办学校支教,并规定在评优评先、职称评审中,公办教师被委派到民办学校支教的经历视同于公办教师到农村学校支教。四是规定了民办学校专任教师工资发放最低标准,把民办教师月工资实发数是否达到当地中小学“教师平均绩效工资水平”,作为考核下发民办教育发展专项资金的重要依据,鼓励民办学校提高民办教师工资发放标准。

  (四)建立奖励性回报制度,鼓励非营利性民办学校和民办教育培训机构承担更多的社会责任

  《实施意见》规定,对办学规范、社会信誉好且专任教师比例不低于80%的非营利性民办学校或民办教育培训机构,在扣除办学成本、预留学校发展基金以及按照国家有关规定提取其他的必须的费用后,在办学有结余的前提下,经民办学校或民办教育培训机构董事会(理事会)研究决定,每三年可以从累计的办学结余中提取一次经费用于奖励出资人,提取比例不得超过累计办学结余的10%。这既是落实《中华人民共和国民办教育促进法》相关条款内容的应有之义,也是鼓励非营利性民办学校和培训机构承担更多社会责任的合理回报。

  规定包括三个方面的内涵:一是实行奖励性回报,只是象征性的,既表明了政府一种态度,也是政府职责所在;二是每三年提取一次,且奖励比例不超过累计办学结余的10%,奖励额度远低于温州等地的年奖励“累积出资额为基数的银行一年期贷款基准利率的2倍”,既符合非营利性民办学校和培训机构办学实际,也便于操作;三是可以鼓励更多的民间资本从事非营利性办学。

  (五)建构机制平台,规范和引导民办学校和民办教育培训机构走良性发展轨道

  一是对现有的公办学校参与举办的民办学校要求严格实行“独立的法人资格,具有与公办学校相分离的校园和基本教育教学设施,独立的财务会计制度,独立招生,独立颁发学业证书”等“五独立”。二是对办学不规范、社会信誉差的民办学校建立退出变更机制,防止因办学风险导致产生社会不稳定因素。三是要求民办学校按营利性和非营利性建立不同的会计制度,加强对学费收入、政府资助等公共性资金的银行专款账户进行监管。四是对民办教育培训机构采取信用、办学质量第三方评估,不断规范民办教育培训机构建设。五是加大对民办教育培训机构联合监管力度,重点依法查处非学历教育培训机构无证无照经营、超范围经营、发布虚假广告等违法违规行为。这些机制和平台的构建,对规范和引导民办学校和民办教育培训机构建设,必将发挥重要作用。

  四、概念解释

  (一)非营利性民办学校:是指国家机构以外的社会组织或者个人,利用非财政性经费举办的,不以营利为目的,面向社会开展教育活动,按非企业法人登记管理的各级各类教育机构。其非营利性主要体现在出资人不要求取得合理回报,学校依法享受与公办学校同等的税收及其他优惠政策。

  (二)营利性民办学校:是指国家机构以外的社会组织或者个人,利用非财政性经费举办的,依法自主开展教育活动,举办者要求取得合理回报,对所举办学校办学节余和剩余资产具有索取和分配权,按企业法人登记管理的各级各类教育机构。


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